Дата публикации: 02.06.2011

Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности в РФ

Постоянные изменения в федеральном природоохранном законодательстве привели к  потере внутренней согласованности различных элементов системы природоохранного регулирования. Ответственными министерствами и ведомствами не проведена ревизия ведомственных нормативно-правовых актов. В результате работа в области государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности РФ практически остановлена. Сравнение фактической насыщенности, аналитических материалов и выводов Государственного Доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году» (Минприроды России) и Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 1997 году» – наглядная иллюстрация допущенного отставания в области государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности РФ.


Органы государственной власти России, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей природной среды

В государственном управлении в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности РФ задействован 21 орган государственной власти России, в т.ч. 12 министерств. Объединение полномочий этих министерств и их ведомств в единый управляющий орган противоречит сложившейся
законодательной базе РФ и представляется нефункциональным. Между тем, принятие решения по созданию и работе полномочного единого координационного центра по выработке и контролю за исполнением решений принятых Президентом и Председателем Правительства РФ значительно усилит государственное управление в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности. Работа полномочного единого координационного центра позволит на практике выявить избыточные функции и полномочия в органах государственного управления и внести необходимые коррективы.



Контрольно-надзорное обеспечение природоохранной деятельности в РФ

Система управления в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности РФ постоянно подвержена переменам. Интенсивный законотворческий процесс, идущий в области охраны окружающей природной среды с 1991 г., привёл к ряду негативных последствий. Самая главная из них - утрата общей логики и внутренней согласованности различных элементов системы регулирования.

  

   Контрольно-надзорные органы, отвечающие за охрану окружающей природной среды, были подвержены постоянным структурным изменениям. Крупные институциональные реформы были проведены в 1994, 1996, 2000, 2004 и 2008 гг. В результате постоянных кадровых расформирований и переформирований квалифицированные сотрудники были вытеснены, как из контрольно-надзорных органов, так и из государственной системы управления в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности РФ.

     В результате резкого снижения квалификации кадров, в практике природоохраны, основной упор сделан на формализованное исполнение закона, при этом в силе остается множество отживших, экономически нецелесообразных и юридически неподкрепленных, или дублирующих друг друга норм. Такой подход снижает доверие к системе и регулирования и к государственным органам в целом и ведёт к игнорированию природоохранных требований. При этом те профессиональные специалисты, которые в силу указанных причин покинули государственную службу, так же профессионально и успешно оппонируют своим бывшим коллегам по контрольно-надзорным природоохранным органам.

     Отсутствие четких целей и задач контрольно-надзорной деятельности ведёт к превратному толкованию показателей этой деятельности. Эффективность контроля оценивается по количественным показателям выявленных нарушений и наложенных санкций. В результате нет возможности оценить экономическую эффективность контроля, оценить снижение уровня негативного воздействия на окружающую природную среду в результате контрольно-надзорных мероприятий.

Информационное обеспечение

Для эффективного государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности необходимо задействовать

формализованную систему обмена данными между всеми службами и организациями, работающими в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. Такого рода организация существует в Минприроды России - Федеральное государственное учреждение "Территориальный фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России. Имеет структурные подразделения по федеральным округам. Функционально предусмотрен сбор, формализация и анализ данных по всем субъектам РФ и их предоставление на федеральный уровень.

Однако в настоящее время работа ФГУ практически прекращена. Не ведётся централизованный, системный сбор и накопление информации по субъектам РФ. Отсутствует анализ и предоставление на федеральный уровень необходимой информации. В результате, в субъектах РФ, региональных подразделениях уполномоченных министерств и ведомств возникают многочисленные реестры и базы данных, в части охраны окружающей природной среды, недропользования, водопользования, обращения с отходами производства и потребления, не только не согласующиеся друг с другом, но и противоречащие друг - другу. Как результат – отсутствие у федеральных органов власти реальной (без корректировки и исправления данных по мере движения информации снизу вверх) информации о положении дел в природопользовании.

В части охраны окружающей природной среды необходимо отметить ФГУ «Главгосэкспертиза России». ФГУ выполняя, в т.ч., экологическую экспертизу проектной документации в силу ряда управленческих решений превратилось из экспертной организации в контрольно-ревизионную. Тем самым возникает дублирование функций и не исполняется экспертная функция.

     Между тем ФГУ «Главгосэкспертиза России», может и должно исполнять важную социальную и государственную функцию – информировать федеральные и региональные природоохранные органы управления об объектах, планируемых к строительству и реализации и способных оказать существенное воздействие на качество окружающей природной среды. Принципиально важно информирование органов строительного надзора (Ростехнадзор) осуществляющих приёмку объекта в эксплуатацию и региональных властей, ответственных за оптимальное размещение производительных мощностей в регионе и минимизацию экологической нагрузки.

Внешнеполитические вопросы (риски) охраны окружающей среды

Обвинения странами конкурентами в неправильной экологической политике, на уровне межгосударственных отношений, имеют тенденцию, в ближайшее время, подменить религиозную, расовую и классовую ненависть прежнего времени.

     В настоящее время, внешнеполитическое давление стран конкурентов РФ приводит к значительному и необоснованному удорожанию, в части природоохранных

мероприятий, ряда крупнейших федеральных проектов: газопроводы «Северный поток» (Nord Stream) и «Голубой поток»; освоение Штокмановского газоконденсатного месторождения и др.

     Невыполнение обязательств РФ по ратифицированным международным обязательствам может явиться одним из дополнительных факторов политического давления, в тех случаях, когда иные методы воздействия могут быть недостаточно эффективны.

     С другой стороны, природоохранными структурами практически не ведётся работа, по сбору, анализу материалов и оценке фактической или потенциальной  экологической опасности при хозяйственной деятельности сопредельных стран, которая может представлять угрозу для окружающей природной среды РФ, территориальных вод и вод зоны экономического влияния; исполнения иными странами обязательств по ратифицированным международным договорам и конвенциям в области охраны окружающей природной среды.

Информационное сопровождение

В Федеральном Собрании обоих уровней, Минприроды России, других министерствах и ведомствах, подразделениях субъектовых администраций работающих в области природопользования и охраны окружающей природной среды циркулируют слухи о неком аппаратном решении по минимизации государственной природоохранной деятельности. Одной из причин формирования такого рода общественного мнения, является попытка прикрытия некомпетентности управленческого звена.

Непрофессиональное исполнение своих прямых служебных обязанностей по обеспечению экологической безопасности фактически формирует масштабные угрозы развитию РФ, как внутри страны, так и в международных отношениях

Государственное управление в области недропользования

При переходе к рыночной экономике, на основе «административного права», практически бесплатно был приватизирован государственный фонд недр. При этом практически полностью прекращены геологоразведочные работы. Все приросты запасов полезных ископаемых, с 1991 г. реализованы за счёт доразведки старых разрабатываемых площадей.
МПР РФ впоследствии Минприродой России неоднократно ставились, за счёт средств федерального бюджета, работы по формированию списка стратегических резервных месторождений минерального сырья, которые после формирования списка выставлялись на аукцион.

     При многочисленных институциональных изменениях Госгортехнадзора России – Ростехнадзора и т.д. в РФ полностью утрачена функция государственного горного надзора. Притом, что страна не менее 75% бюджета обеспечивает за счёт оборота минерально-сырьевых ресурсов. Служба горного надзора, созданная в нашей стране более 300 лет тому назад, надзирала за полнотой, рациональностью использования недр. При передаче её функций от Ростехнадзора в Росприроднадзор, в мае 2008 г. не было определён ни штат, и финансирование. В результате горный надзор окончательно перестал существовать.

     Одно из последствий ликвидации этой функции – хищническая отработка наиболее богатых участков месторождений полезных ископаемых, полное сворачивание добычи попутных полезных компонентов. В качестве примера: в ряде месторождений нефти РФ содержание ванадия и никеля, попутных полезных ископаемых, сравнимо с их содержанием в рудном сырье. В РФ эти элементы из нефти и её тяжёлых остатков не извлекаются. При экспортных поставках, наличие этих компонентов, существенно снижает стоимость нефтяного сырья. Однако, на НПЗ ряда европейских стран, данные элементы извлекаются. При этом, в отличие, от рудного сырья, образуются не отвалы пустой породы, а значительно увеличивается выход моторных топлив. Таким образом, из страны выводится значительная часть прибыли от рационального использования минеральных ресурсов. Аналогичные вопросы касаются извлечения гелия из природного газа и целого ряда других минеральных ресурсов.

     Неэффективность недропользования, в РФ оценивается сотрудниками Росприроднадзора в 65-70%. В её основе полная потеря контроля за условиями выполнения лицензионных соглашений, в т.ч.:

     - невыполнение соответствующих объемов и видов геологоразведочных работ;

     - невыполнение сроков составления проектной и технологической документации;

     - нарушение сроков ввода месторождений в пробную, опытно-промышленную и промышленную разработку;

     - систематическое отклонение по части лицензий от установленных уровней добычи и технологических параметров, что прямо ведёт к фактическому уничтожению месторождения полезного.

     Планируя колоссальные капитальные вложения в освоение шельфовой зоны, практически прекращена всякая государственная деятельность по рациональному и полному освоению уже открытых, обеспеченных инфраструктурой и кадрами месторождений полезных ископаемых. Практически легализован незаконный вывоз за рубеж стратегических видов минерально-сырьевых ресурсов РФ.


Государственное управление в области обращения отходов производства и потребления

 

    Не смотря на то, что во всех индустриально развитых странах есть понимание рентабельности и социальной важности бизнеса по переработке отходов, в РФ он не эффективен и дотируется из бюджетных средств.

     Средний показатель использования и обезвреживания отходов в РФ практически не менялся с 2002 г. При этом раздельной статистики, по обезвреживанию и по вторичному использованию отходов производства и потребления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти – Минприроды России и Минрегионом России - не ведётся. По оценке ФГУ «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» - «средний уровень сбора и переработки отходов как вторичных материальных ресурсов «застыл» на уровне одной трети еще в 1990 году».

     В странах ЕС расширяются масштабы нормирования сбора отходов и их использования в качестве вторичного сырья на межгосударственном уровне. Основные целевые установки по нормативам в этой области регламентируются специальными Директивами Европейского Парламента и Совета: 94/62/ЕС - Упаковка и отходы упаковки; 2000/53/ЕС – Транспортные средства, выведенные из эксплуатации; 2002/96/ЕС – Отходы электротехнического и электронного оборудования.

     В соответствии с целевыми установками этих директив ведётся последовательное наращивание уровня сбора и переработки отходов в качестве товарного продукта и постепенное прекращение практики захоронения отходов.

     Более того, определённую часть опосредованного финансирования по утилизации отходов странами ЕС и ряда других индустриально развитых стран, несёт на себе РФ. В цену производимой продукции, в этих странах, включена и это законодательно оформлено, залоговая стоимость последующей утилизации. Закупая, эксплуатируя и утилизируя на территории РФ данную продукцию, в силу отсутствия необходимой национальной правовой базы, РФ не выставляет претензию к производителю товара по оплате утилизации товаров утративших потребительские качества на территории РФ. Отметим, что например КНР, вынуждена вывозить из ряда европейских стран товары, пришедшие в негодность, произведённые в КНР. Утилизируя и складируя отходы на территории КНР.

     Прямые потери в РФ от неэффективной организации природоохранной работы составляют не менее 45 млрд. рублей только на платежах за негативное воздействие на окружающую среду. Как пример - из расчетных 60 млрд. руб. администратор платежей – Ростехнадзор – собирает только 15 млрд. руб. При этом функции контроля закреплены теперь за другим ведомством – Росприроднадзором и координация между ними практически отсутствует.

     Не внедрены экономические механизмы регулирования природопользования: экологический аудит, страхование, сертификация и др.  Реализация этих механизмов в государственном управлении позволит вывести из тени обороты, объем которых на текущий момент составляет 5-6 млрд. $ в год. При дальнейшем развитии природоохранной системы эти мероприятия  позволят через 4-5 лет выйти на новый качественный уровень с расчетным годовым оборотом до 20-25 млрд. $.

     Например, внедрение экономических механизмов регулирования природопользования в системе Газпрома/Роснефти позволит дополнительно по направлениям учета утечек углеводородов в воздушную и водную среду открыть возможности оперирования объемами в 2-3 млрд.$ по году.

Государственное управление водными ресурсами

    

Проблема водных ресурсов в мировом хозяйстве, уже сегодня является более актуальной, чем проблема энергоносителей – нефти, газа, расщепляющихся материалов и т.д. Водные ресурсы, на территории ряда стран, уже стоят дороже нефти и газа.

     На примере государственного управления водными ресурсами, покажем общую неэффективность системы управления природными ресурсами в РФ.

     Управление водопользованием.

     Водные ресурсы являются федеральной собственностью и в соответствии с Водным Кодексом РФ основные полномочия в области водных отношений закреплены за федеральными органами исполнительной власти.

     Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны водных объектов является Минприроды России.

     В ведении Минприроды России, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008г. №404 находятся:

  1. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
  2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
  3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
  4. Федеральное агентство водных ресурсов;
  5. Федеральное агентство по недропользованию.

     Рассмотрим основные полномочия вышеперечисленных органов власти применительно к водным ресурсам.

Федеральное Агентство водных ресурсов


В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004г. №282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

     Основные полномочия:

     • Осуществляет владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности (заключает договора водопользования и

выносит решения о предоставлении водных объектов в пользование);

     • Осуществляет разработку и реализацию Схем комплексного использования и охраны водных объектов;

     • Осуществляет государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

     • Осуществляет ведение государственного водного реестра;

     • Разрабатывает Нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть);

     • Утверждаются Нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

     • Осуществляет учет забора (изъятия) водных ресурсов и сброса сточных и (или) дренажных вод, их качества;

     • Рассчитывает и взимает плату за пользование водными объектами


Федеральная Служба по надзору в сфере природопользования

     Основные полномочия:

     • Следит за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

     • Следит за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений;

     • Следит за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов).

Федеральная Служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

     Основные полномочия:

     • Проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;

     • Выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

     • утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

     • Осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;

     • Осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

     • Утверждает методику исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства.

Федеральная Служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Основные полномочия:

     • Осуществляет государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов (в пределах своей компетенции)

     Все вышеперечисленные органы управления водными ресурсами осуществляют свои полномочия через территориальные органы. Министерство природных ресурсов и экологии РФ взаимодействуют с органами законодательной власти по вопросам нормативно-правового регулирования управления природными ресурсами.

     При Государственной Думе РФ создан Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в который, в свою очередь, входит Подкомитет по водным ресурсам. Основной функцией Подкомитета является рассмотрение и подготовка законопроектов в сфере использования и управления водными ресурсами.

     Следует упомянуть еще один орган, участвующий в водных отношениях - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации - Роспотребнадзор.

     Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Служба осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства. То есть именно Роспортебнадзор следит за тем, чтобы вода, поступающая потребителям, соответствовала установленным нормативам качества.

     Статья 26 Водного Кодекса РФ передает осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди них:

     • предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 21 настоящего Кодекса;

     • осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

     Средства на осуществление передаваемых полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Таким образом, на региональном уровне использованием и охраной водных ресурсов помимо территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти управляют и органы исполнительной власти субъектов.

     В Санкт-Петербурге, например, это Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности и Комитет по энергетике и инженерному обеспечению Правительства Санкт-Петербурга. Законодательный орган субъекта представлен Комиссией по здравоохранению и экологии, Комиссией по санитарно-эпидемиологическому благополучию и экологической защите населения и Комиссией по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам, входящими в состав Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

     Механизм управления водопользованием. В соответствии со ст.28 Водного Кодекса РФ основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, которые утверждает Минприроды России.

     В Российской Федерации 20 Бассейновых округов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ №728 от 30.11.2006 г. каждый бассейновый округ на основе методики гидрографического районирования делится на гидрографические единицы: • бассейны; • подбассейны (бассейны рек, впадающих в главную реку);

     Каждая гидрографическая единица, в свою очередь, на основе методики водохозяйственного районирования делится на водохозяйственные участки - части речного бассейна, имеющие характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования.

     Водохозяйственные участки представляют собой минимальные части речных бассейнов (минимальные учётные единицы), используемые при составлении водохозяйственных балансов.

     Гидрографическое и водохозяйственное районирование осуществляются Федеральным агентством водных ресурсов для целей разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.

     Также для каждого водохозяйственного участка Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека разрабатывает и утверждает Нормативы допустимого воздействия.

     Данные нормативы разрабатываются в соответствии с методическими указаниями на основании предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды.

     Нормативами могут быть установлены целевые показатели качества воды (для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, а также с учетом условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна), а именно:

     • предельно-допустимое содержание веществ и микроорганизмов в водах, которое нельзя превышать на данном водохозяйственном участке (т.е. необходимое качество воды),

     • предельно-допустимый забор воды на данном водохозяйственном участке.

     На основе Нормативов допустимого воздействия на водные объекты рассчитываются водохозяйственные балансы. Балансы определяют соотношение располагаемых водных ресурсов (объемов поверхностных и подземных вод, доступных для многолетнего гарантированного использования при существующем и проектируемом составе водохозяйственного комплекса) и расчетного водопотребления при прогнозируемом уровне развития экономики.

     Водохозяйственные балансы являются основой количественной и качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования и охраны вод.

     Устанавливают водохозяйственные балансы Схемы комплексного использования и охраны водных объектов.

     Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

     Схемы разрабатываются  Федеральным агентством водных ресурсов на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования:

     • по речному бассейну;

     • по подбассейнам;

     • по водохозяиственным участкам;

     • по территориям субъектов Российской Федерации.

     Очередность разработки схем определяется исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов.

     Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:

  1. целевые показатели качества воды в водных объектах;
  2. перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;
  3. водохозяйственные балансы;
  4. лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод;
  5. квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод;
  6. предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

     В разработке схем комплексного использования принимают участие Бассейновые Советы, которые создаются решением Федерального агентства водных ресурсов и осуществляют свою деятельность в пределах водного бассейна. Основная функция Советов - это разработка рекомендаций по рациональному использованию водных ресурсов.

     Таким образом - схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются главным документом, на основе которого планируются и осуществляется все водохозяйственные мероприятия (в том числе водопользование) и мероприятия по охране водных объектов.

     Именно на основе целевых показателей объема (V) и качества воды (Q) водных объектах должны заключаться Договора водопользования, выносится Решения о предоставлении водного объекта в пользование, а также рассчитываться нормативы допустимых сбросов сточных вод для предприятий.

Анализ системы управления использованием и охраной водных ресурсов в РФ

     Анализ системы управления использованием и охраной водных ресурсов в РФ и ее субъектах показывает её явное несовершенство. Водный Кодекс и последовавший за ним целый ряд изменений в водном законодательстве, несколько упорядочили функции органов власти, но не обеспечил работы механизма рационального и доходного пользования водными ресурсами.

Управление водными ресурсами на федеральном уровне

Федеральное агентство водных ресурсов

     Его функции заканчиваются на расчете и взимании платежей за водопользование, а также штрафов за нарушение условий Договоров водопользования. Функции по распоряжению водными объектами агентство делит с субъектами РФ. Контроль соблюдения лимитов забора воды и соответствия качества сточных вод нормативам не производится ввиду отсутствия Схем комплексного использования.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

     Это единственный орган, обладающий полномочиями по контролю сброса неочищенных сточных вод. Однако отсутствие единой базы подконтрольных водопользователей, а также средств и оборудования не позволяет проводить оперативные проверки и добиваться наказания нарушителей.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

     Основная функция службы не контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а взимании платы за это негативное воздействие. Негативное воздействие никак не ограничивается. Разрешения на сбросы выдаются без учета соблюдения должного качества воды на водных объектах (нормативы допустимых сбросов не рассчитаны). Система контроля очистных сооружений не работает ввиду отсутствия технических требований к ним.

Федеральная Служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

     Основная функция службы в системе водных отношений – проведение водного мониторинга. Однако мониторинг проводится нерегулярно из-за отсутствия финансовых и технических возможностей - в лучшем случше 1раз в 2 года.

     Главный недостаток сложившейся системы управления водными ресурсами - это запутанная и некоординируемая группа органов государственного управления не обладающая четким закреплением функций и не несущая ответственность за их выполнение. Многие функции возложены сразу на несколько органов исполнительной власти.

     Например:

     1. Предоставление водных объектов в пользование на основании Договора и Решения:

     Функции по его осуществлению возложены:

     • Федеральное агентство водных ресурсов (заключение Договоров, вынесение Решений);

     • Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (разрешение на сброс в составе Решения);

     • Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (заключение Договоров, вынесение Решений).

     При этом непонятно, при каких условиях Договор водопользования заключает субъект, а при каких - федеральный орган в лице БВУ Федерального Агентства водных ресурсов.

  1. Осуществление государственного мониторинга водных объектов.

     Функции по его осуществлению возложены:

     • Федеральное агентство водных ресурсов;

     • Федеральное агентство по недропользованию;

     • Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

     • Федеральную службу по надзору в сфере природопользования;

     • Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

  1. Государственный контроль над использованием и охраной водных объектов:

     Функции по его осуществлению возложены:

     • Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору;

     • Федеральную службу по надзору в сфере природопользования;

     • Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     4. Управление качеством среды через нормирование воздействий на водные объекты

     Функции по его осуществлению возложены:

     • Федеральное агентство водных ресурсов (разработка НДВ);

     • Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (разработка НДС).

     При такой «системе» управления могут возникнуть  и возникают только сложности:

     во-первых, невозможно наладить эффективную и оперативную систему обмена информацией между всеми звеньями,

     во-вторых, возникают проблемы с распределением бюджетных средств и лицами, ответственными за их освоение.

     Сложившаяся структура управления водными ресурсами не обеспечивает решения вопроса рационального использования водных объектов.

     Следующей проблемой является высокая концентрация управления на федеральном уровне. Управлять миллионами водных объектов из центра, даже создав территориальные органы, невозможно. Необходимо поделиться полномочиями и ответственностью с регионами. Водный Кодекс позволяет это сделать. При этом на первое место выходит вопрос размера субвенций из федерального бюджета, а точнее соответствия их объемов реальным затратам субъектов на осуществление управления водопользованием.

     Самой, главной проблемой, является отсутствие Схем комплексного использования. Функции по их разработке были возложены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006г. №883 на Федеральное агентство водных ресурсов, однако до сих пор ни одна Схема не разработана. Без принятия этого документа говорить о рациональном водопользовании вообще не имеет смысла, так как именно в нем закрепляются водохозяйственные балансы с нормативами допустимого воздействия на водные объекты.

     Решение всех перечисленных проблем невозможно без изменения существующего законодательства в сфере водных отношений. И, кроме того, наглядно демонстрирует всю практику, сложившуюся в области управления природными ресурсами и охраны окружающей природной среды.

Вопросы финансирования

     Все платежи за водопользование перечисляются в федеральный бюджет. Затем эти средства в виде субвенций перераспределяются Федеральным агентством водных ресурсов между бюджетами субъектов для осуществления ими функций по управлению водными ресурсами.

     В Федеральном бюджете РФ на 2009г. предусмотрено выделение субвенций на сумму 3 350 000,0 тыс. руб. (суммы за субъектами не закреплены).

     В сфере водных отношений декларируется рыночный механизм. Но, весьма странный. Доходная часть, от эксплуатации природного ресурса, не покрывает расходную. Причина - недополучение средств за водопользование и негативное воздействие на водные объекты.

     Доходная часть

     По ряду профессиональных оценок потери государства в доходах, связанных с водопользованием, составляют около 80%. Основные причины:

     • Плата за водопользование устанавливается на основе расчетного метода, а не приборного учета (потери до 70%).

     • Крайне низкий показатель собираемости штрафов за нарушение норм и правил в области водопользования.

     • Коррупция в органах уполномоченных производить сбор средств за водопользование.

     • Отсутствие государственного контроля сбором средств и определением расчётных показателей по сбору средств.

     Расходная часть

     • Нецелевое использование средств. Как правило, финансирование выделяется на устранение последствий, а не причин загрязнений, что значительно дороже.

     • Средства расходуются на низко-ликвидные проекты, например финансируются проекты по устранению последствий, а не причин загрязнений, что, в свою очередь, приводит к новым затратам в будущем периоде.

     • Отсутствие мотивации (ответственности) у государственных органов, отвечающих за качественное использование денежных средств.

     • Отсутствие органа контроля за центрами ответственности по сбору средств.

     Для увеличения доходной части бюджета водопользования необходимо: установить приборный учет на основных стоках, в целях оперативного и достоверного контроля объемов забора и качества воды; усилить контроль за организациями отвечающими за сбор платежей за использование водных ресурсов и за сбор штрафов

     Для уменьшения расходной части: формализовать и усилить требования к органам, отвечающим за освоение денежных средств, в том числе через оценку финансовой эффективности планируемых и реализуемых мероприятий; создать и внедрить централизованную систему учета и мониторинга объёмов загрязнения водных ресурсов.



Страница 1 - 3 из 3
Начало | Пред. | 1 | След. | Конец По стр.

Количество показов: 2563



Экологические ресурсы

Возврат к списку

Что бы оставить комментарий, необходима авторизация.